楼苏萍 白雪婷｜社会政策层级实施中的省级政府: 一个类型学分析

社会政策层级实施中的省级政府: 

一个类型学分析

楼苏萍 白雪婷

（山东大学）

引文参考：楼苏萍 白雪婷. 2022. 社会政策层级实施中的省级政府: 一个类型学分析[J]. 公共管理评论,4(1):网络首发

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摘要

在公共政策自上而下的实施过程中,地方政府既受到中央政府与上级政府的控制,又有着自主性空间,由此导致了公共政策实施的地方差异。其中,处于承上启下位置的省级政府的角色及影响值得关注。文章以省级政府为研究对象,基于决策模拟提出了社会政策层级实施体系中省级政府角色的理想类型。以中央职能部门要求地方出台的高龄老人津贴政策为例,论文通过政策文本分析等方法识别了该项政策中 31 个省级政府的角色类别,并对理论假说做出检验,研究发现:实践中省级政府存在着转包者、施压者、政策设计者和合作提供者这 4 种角色类型。探索性分析表明,省级政府角色不同,政策在省以下的推行与实施结果也存在不同。

关键词

 省级政府;层级实施;社会政策;类型学

投稿时间：2021/6/17

送外审时间：2021/6/24

首轮外审完时间: 2021/7/20

录用时间：2021/11/22

作为单一制国家,层级控制是我国行政体制的重要特征,中央政府的治理目标是通过公共政策的层级落实来实现的。“从总体上看,在中国,政府出台的公共政策 一般都采取自上而下的实施模式。” (李瑞昌,2012)然而,与层级控制之下地方政府在行政过程中拥有较大自主性(何显明,2007)类似,在公共政策自上而下的层级落实中,各级地方政府同样存在自主性空间,这使得公共政策的层级实施超越了“中央制定—地方执行”的简化框架。贺东航和孔繁斌(2011)认为,国家公共政策的执行过程是“一次次的政策再细化和再规划的过程”,“地方可能会根据自身的地方性知识、特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理”。

公共政策执行的这一特性无疑受到中央与地方关系的深刻影响,是当前行政逐级发包和属地管理相结合的治理机制(周黎安, 2008)的集中反映。在社会政策领域①,政策项目的地方差异性被归纳为“福利区域主义” (Mok and Wu, 2013)或地方公民权(Smart and Lin, 2007; Woodman, 2016),社会政策呈现出较为明显的地方化特征(Ngok, 2013)。省际层面研究发现,省级政府在医保等社会政策项目的具体实施中存在选择空间,并形成了“四个世界”(Huang, 2015);省具有自己的社会政策偏好(Ratigan, 2017)。这意味着地方社会政策间的差异从省级就开始出现。

① 尽管学界对于何为社会政策以及社会政策包括哪些具体领域存在部分不同看法,但正如哈特利·迪安在经典的《社会政策十讲》中提道:“社会政策学教科书大多数把注意力放在……五个关键领域中:医疗卫生、教育、社会保障、住房和个人社会服务。”本文对社会政策的界定遵循这一看法。

作为地方政府中的最高层级,省级政府是政策层级过程的第一个节点,长期以来被定位为承上启下、统筹协调的层级,是中央宏观调控和地方分散管理结合的中介(贺东航和孔繁斌,2011)。然而,层级间下级政府的自主性空间不仅存在于中央与地方之间,也存在于省级与省以下地方政府间。对于省级政府而言,是在省级层面进行政策设计与统筹,还是赋予省以下地方政府以政策执行的自主权? 现实政策实践中,省级政府的政策选择可能是一个连续的谱系;与此同时,省级政府的不同政策选择背后有其因,又会对政策的层层落实结果产生影响。无论是对原因的解析, 还是对其结果的探究,都需要首先建构起一个具有普遍性的省级政府角色的类型理论。本文正是基于这一出发点,致力于将省级政府在社会政策实施过程中的不同选择概念化、抽象化,从而为前因与后果的研究奠定基础,以更好地理解省级政府的作用,进而加深我们对公共政策实施的纵向结构的认识。

论文的第一部分是对已有文献的梳理,对聚焦于省级政府角色与作用的已有研究进行了总结;第二部分采用决策过程模拟的方法构建了省级政府角色的理论模型;第三部分以高龄老人津贴制度为例,通过梳理各省级单位对上级要求的回应,尝试分析省级政府角色在特定政策中的分布情况,并探究角色不同对政策层级落实带来的影响;最后部分是本文的结论与研究展望。

一、 省级政府的角色与作用

省级政府在政策纵向体系中处于何种位置,发挥何种作用? 对于这个问题的回答主要集中于政策执行研究与政策扩散研究文献中。

政策执行研究关注公共政策从中央制定到地方实施的过程,已有研究从不同角度讨论了省级政府在其中的角色。例如,受行政发包制的启发,魏姝(2012)认为,富有中国特色的政策执行过程也是一个行政逐级发包的过程——中央政府负责制定宏观的政策方针,并且把政策目标、标准发包给省级政府,省级政府经政策细化后再把政策分解、发包给各市政府,每级政府都如此,直至最基层政府负责具体实施。与此不同,以 Goggin et al. (1990)提出的政府间政策执行的信息沟通模型为理论基础, 郭巍青和朱亚鹏(2004)认为,中国的省级政府作为中间层政府,其执行决定和行动本质上是一种联合决策;朱亚鹏(2006)的研究发现,在住房改革过程中,地方(省与 市)的改革方案“既是对中央一项重要政策的执行,同时又在执行过程中有政策创新”,表明省级政府在中央政策目标范围内进行着政策制定与设计。此外,还有研究关注了政策“变通执行”中省级政府的角色(刘骥和熊彩,2015),认为条块关系转换是政策变通的重要节点,而条块关系模式转变的关键层级是省级政府,其是央地关系中最核心的压力制造者。

政策扩散研究以政策创新从创新地向其他地方的传播过程为研究对象,重点考察创新政策在不同地区传播的机制与影响因素(Zhu,2014)。其中,纵向垂直影响模型(Vertical Influence Model)作为政策扩散的模型之一,旨在刻画中央政府与上级政府对下级政府政策采纳的影响。以政策文件出台作为政策采纳的标志,针对低保、 行政审批改革的研究发现,中央命令一方面对城市(地级市)政府的政策采纳具有直接影响,另一方面也通过省级政府影响城市政府,因而省级政府在其中具有中介传导的作用(朱旭峰和赵慧,2016;Zhu and Zhang,2019)。除了中介传导作用外,通过将省级政策方案划分为市场型与保障型,赵慧(2019)发现“省级政府的政策方案内容在型塑区域政策方面具有显著的政策分化效应”。可见,政策扩散研究注意到了省级政府之间的内部差异性,关注其政策采纳与否或具体政策倾向。但是省级政府在一项社会政策实施中的差异除了采纳与不采纳,以及政策取向外,还存在着其他影响政策实施的重要因素,如财政资金的层级配置:公共服务领域的省级统筹研究发现,省级政府对医疗救助、义务教育等基本公共服务财政支出所占比例省际间差距较大(李振宇, 2019;白晨和顾昕,2020)。基于省级财政能力与统筹能力的差异, 公共财政学者们研究了财政角度的省级政府角色类型,如周美多和颜学勇(2010)指出中间层级政府财政分配行为有 8 种模式。社会政策的实施高度依赖于财政资金, 而省级政府在社会政策中的财政角色是其政策角色的重要方面。

综上,已有政策执行研究用发包者、联合决策者、压力制造者等概念描绘了省级政府在承上启下角色中的某一个侧面,丰富了我们对省级政府角色多元性的认知; 而政策扩散研究以省级政府具有内部差异性为前提,就省级政府政策选择的差异性与政策扩散之间的关系展开了讨论。不过,政策扩散已有研究对省级政府差异的认识局限于采纳或不采纳,以及特定政策的倾向性,与政策执行研究中提炼出来的省级角色的多元性相比,仍有较大的丰富空间。为了更好地理解政策执行中高层级地方政府的作用,有必要“回到中间层”(白晨和顾昕,2020),系统性地考察省级政府的角色类型,为探讨政策垂直扩散机制提供进一步研究的基础。本文接下来采用模拟决策过程的方式建构社会政策实施中省级政府角色的理论模型。

二、 基于决策模拟的省级政府角色模型

当接到中央政府提出的社会政策项目的要求时,省级政府会如何处置? 已有研究表明,中央政府提出的政策要求通常是宏观的、指导性的(贺东航和孔繁斌, 2011),需要省级政府及各级地方政府操作化。要还原省级政府的可能角色,需要梳理出省级政府政策决策过程中存在的那些影响决策结果的关键节点。为此,本研究采用模拟的方式,以省、部级部门工作人员的多轮访谈为基础①,提炼出影响省级政府角色的重要分化节点,以此建构省级政府的角色模型。需要指出的是,模型是为了更好地理解事实而对事实在时间和空间上的一种简化,这些分化节点及其选项均是逻辑上的推演与提炼,与现实决策情境存在一定的差异。

① 访谈对象包括:民政部老年福利司原工作人员 A、现工作人员 B;S 省民政厅老年福利处工作人员 S、C; S 省人力资源与社会保障厅工作人员 D;Z 省民政厅工作人员 G 等。

政策问题进入政府议程是一项社会政策的开始。中央政府提出的政策要求可以视为指令性政策扩散,这一指令主要是对省级政府政策议程的介入(王浦劬和赖先进,2013)。然而,并非所有的问题都能够进入省级政府政策议程。中国政府体系的重要特征是层级同构下的条块结合(朱光磊和张志红,2005),一项社会政策从中央职能部门(条)下达到省级政府职能部门②,因往往涉及筹资等问题,需要一级政府 (块)做出决策。在政策议程的竞争中,职能部门对政策问题的重要性、全省实施的可能性判断以及前期的政策基础等均是重要影响因素。③ 受制于各方面原因,一项指令性政策扩散要求极有可能无法进入省级决策议程,相关部门会通过纵向职能体系,发挥上传下达的信息传递作用,将上级要求转达给下一层级职能部门,从而形成 了路径 A。这一过程本文称之为“转包”,这时,省级政府的角色便是“转包者”。④

②  此处不讨论中央政府直接下达到省级政府的政策指令。 

③参考访谈资料:20200612SD-1。 

④需要注意的是,不纳入省级政策议程并不意味着这一政策就不可能在下一级地方政府实施,而是同样进入下一层级政府的议程备选中,并开启在新的政府层级中的政策演化过程。

如果相应政策议题纳入省级政府议程,由于“中央政府制定的政策只是一个框架,许多重要具体条款均要求省级政府另行拟定。……否则在操作层面难以执行” (郑秉文,2009), 因此,省级政府需要考虑政策操作化问题。一项社会政策包括四大基本要素:(1)分配基础,即资格问题;(2)社会福利商品或服务分配的类型;(3)提 供和输送的策略;(4)资金的筹集方式(Gilbert and Terrell,2003)。也就是一项社会政策需要回答“谁”有资格获得“什么”,如何筹资以及如何递送的问题。由于省级政府并非最终执行者,省级政府的政策实施实际上包含两种执行方式的选择。一是介入政策方案的具体内容;二是不介入政策方案内容,但对政策执行本身提出要求,这主要是指省级政府通过管理手段对政策实施的时限、督办及考核机制等做出明确指示。当省级政府选择通过管理手段来推进政策实施时,省级政府成为施压者(路径 B)。① 而省级政府对资格问题、服务类型、输送策略、资金筹集方式等政策要素加以明确,则体现了政策设计者的角色。② 由于福利资金筹集是社会政策实施的重要保障,省级财政是否参与提供,会使得省级政府的角色呈现出分化,即不参与筹资的纯政策设计者、提供部分资金的政策设计与合作提供者(以下简称合作提供者)以及提供全部资金的政策设计与完全提供者(以下简称完全提供者),形成 C、D、E 三种路 径(详情见图 1)。

① 为便于分析,本文将作用于实施过程还是作用于政策方案视为一个分化点。在现实政策实践中,存在同时作用于两个方面的可能。 

②省级政府作为政策创新者,意味着其参与公共政策设计,仍可以囊括在本研究框架内。 

通过 1 是否纳入省级议程、2 介入实施过程还是介入政策内容设计,以及 3 政策设计中的本级财政安排这三个关键分化节点,我们可以提炼出层级实施中省级政府的五大类理想型角色,本文将其分别定义为转包者、施压者、政策设计者、合作提供者与完全提供者。不过,我国社会政策领域的支出责任的地方化(Ngok, 2013)既表现在中央与地方政府之间,也表现在省与省以下政府之间,使得真正由高层级政府完全提供的社会政策项目少之又少。③ 基于日常经验观察与访谈,本文将省级财政安排作为政策内容设计的后续环节,默认了省级财政参与筹资是以政策设计为前提的。

③ 最低生活保障制度是一个例外,参考访谈资料:20200622SD-2。

省级政府角色选择会对社会政策实施带来何种影响? 从模型提炼的 5 种类型来看,省级政府的不同角色意味着层级控制的强度及给予下一级政府自主性空间的差 别。省级政府的施压强化了执行的层级控制力;而扮演政策设计者角色在一定程度上缩小了省以下政府在政策设计上的自主权,限定了政策基本框架。然而,受制于地方财力等因素,省级政府作为政策设计者并不能保障所有地方政府都会在当地按照省的设计推行这一政策,也可能出现财力较弱的地方政府暂缓安排或降低标准安排的现象。当省级政府扮演合作提供者角色时,由于支出责任的共同承担,不仅有助于特定社会政策项目在省内广泛建立,也有助于减少地区差异。

以上为理论推演。现实中,当一个社会政策问题经由中央政府下达至省,省级政府是否存在从转包者到提供者的角色选择? 不同的政策角色对地方政策实施的结果是否会有如上所说的差异? 为验证该模型的解释力,论文第三部分选取了高龄老人津贴制度这一社会政策项目展开分析。选择这一案例的原因有三:第一,高龄老人津贴政策作为一项现金给付型社会政策,与社会保险型、服务提供型、社会规制型及实物给付型社会政策相比,其政策参与主体较少,能够减少政策自身复杂性带来的干扰,因而允许研究者更好地聚焦于政策实施中的政府角色;第二,与其他社会政策类似,高龄老人津贴政策在当前央地职责划分中属于地方事权,这在我国社会政策领域中具有普遍性,符合社会政策实施的一般特性;第三,在这一案例中,中央部委对省级政府明确提出了在省这一行政区域内建立统一制度的要求,省级政府需要做出应对,从而使可供观察的政策文本更为丰富,研究得以操作。

三、 案例研究: 高龄老人津贴政策的发起

与省级政府的回应 

(一) 政策发起与发展

高龄老人津贴,是一种兼有社会救助和社会福利性质的社会保障措施(邓大松和吴振华, 2011)。一般把 80 周岁以上的老人界定为高龄老人。为弘扬全社会尊老、爱老、敬老、助老的优良传统,我国自 2005 年开始设立百岁老人长寿津贴;还有一些地方探索扩大范围,将 90 岁以上老人纳入长寿老人津贴发放范围。

2009 年,为推进社会福利从补缺型向适度普惠性转型,民政部提出逐步建立与我国经济发展水平相适应的老年福利制度,指出有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度。当年 5 月,宁夏回族自治区发布了《自治区人民政府办公厅关于建立 80 岁以上低收入老年人基本生活津贴制度的通知》,在全区建立 80 岁以上农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入老年人基本生活津贴制度(以下简称“高龄老人津贴制度”)。同年 6 月,民政部面向全国转发了该通知①,并高度评价称“高龄老人津贴制度的建立,是对传统补缺型社会福利制度的重大变革和创新,实现了由临时性、不确定救济向常态化、制度性保障的重大突破”,要求各省市“学习借鉴宁夏的经验做法,……结合当地实际,加快制定有关政策措施,尽快探索建立高龄老人津贴制度”, 由此拉开了高龄老人津贴制度从地方政策到全国推广的序幕。9 月,民政 部相关司在银川召开“沿海地区高龄津贴工作座谈会”,会议对各省民政部门提出了 “全省统一发文、80 岁以上、按月发放”三个标准。

① 参见:民政部办公厅关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知, http: / / www. gov. cn / govweb / gzdt / 2009-06 / 12 / content_1338538. htm。

然而,相关政策的推动工作并不顺利。2010 年 5 月,民政部发布《民政部关于建立高龄补(津)贴制度先行地区的通报》,公布了包括北京、上海、天津在内的在省级 层面建立 80 岁以上老人高龄津(补)贴制度的 7 个省级单位,以及省级未建立、地级市等层面建立的 21 个地级单位。此后两年,在省级按照要求出台相关政策的省级单位数量仅占一半左右。2012 年年底,《中华人民共和国老年人权益保障法》通过修订,其中第三十三条提出“国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度”,这可视为对高龄老人津贴收益范围的收缩。尽管中央层面对高龄老人津贴的相关政策推进在 2013 年后减缓,但高龄老人津贴制度作为老年人福利体系的重要内容在多个省市确立,并产生了较大的社会影响。①

① 有关高龄老人津贴的咨询可以在多个政府网站平台中查询,如 http: / / liuyan. people. com. cn / threads/ content? tid = 2454682,2020 年 11 月 4 日浏览。

回顾政策历程可以发现,民政部推动的高龄老人津贴制度是一项通过影响省级政府议程设置,要求地方对政策目标群体进行关注,并将具体实施方案交由地方自行决定的政策。本案例中,民政部仅对政策目标群体给出了一定的范围,但将给付标准、筹资方式、政策实施主体、政策实施时限要求和程序要求等留给省级政府自主决定。

(二) 省级政府的回应与角色分析

面对中央职能部门的政策要求,省级政府如何回应? 为分析本案例中省级政府的政策回应,我们通过政府网站、公报及北大法宝等数据库搜集查阅了 31 个省份针对高龄老人津贴制度的相关政策文本、部门总结报告、统计材料、官网回复等资料, 系统梳理了各省份对该政策的回应,同时还通过对民政部工作人员、部分省级民政部门工作人员进行电话咨询的形式加以确认。

从资料来看,天津、上海、宁夏在中央政策出台之前就出台了相关政策。① 在中央职能部门提出政策要求后,北京、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、广东、云 南、陕西、青海、新疆这 12 个省级政府在 2009—2013 年发布了以 80 周岁以上老年人为政策目标群体的相关政策文本;江西、辽宁、福建、山东和四川 5 省在 2013 年以后出台有关政策;截至 2019 年年底,共有 20 个省份在省级层面发布关于高龄老人津贴的统一政策文件(见附录 1)。②

 ① 天津在 2009 年 4 月出台的《城乡居民基本养老保障规定》中明确未参加城乡居民基本养老保险和未享 受社会养老保险待遇的老年人可领取老年人生活补助,针对 80 岁以上老年人,其补助标准高于 60 ~ 79 周岁的低龄老年人。上海市在 2006 年着手建立高龄无保障老人社会保障制度,该制度覆盖 70 周岁以上未享受基本养老、医疗以及征地养老待遇的老人,其养老待遇为每人每月 460 元。参见:沪府 〔2006〕81 号《上海市人民政府关于将本市城镇高龄无保障老人纳入社会保障的通知》,http: / / law. esnai. com/ mview/ 79608。两地均被民政部认定为有相关政策的省级单位。本文采用相同认定方式。

②本文中的高龄老人津贴政策指针对 80 周岁及以上群体的津贴/ 补贴政策,不包括仅以百岁老人或 90 周岁及以上老人为目标群体的高龄津贴政策,也不包括 2013 年以后出台的针对困难老人的养老服务补贴和护理补贴政策。

前文提到,判断省级政府角色的三个节点是:1 是否纳入省级议程;2 介入实施过程还是介入政策内容设计;3 政策设计中的本级财政安排。未出台文件视为没有实质性纳入省级议程。出台政策文件的省份,则可以通过对政策文件的文本分析, 提取与后两个节点相关的信息,来判定省级政府的角色。借助 Nvivo11. 0 软件,本文对 20 个省级政府出台的文件进行了文本信息的提取。基于这一框架,文本通过文本阅读、初步编码与编码整合形成包括 2 个树节点、6 个子节点的节点构成表(见表 1),编 码过程见表 2。编码由两位研究人员独立进行,过程中运用 Nvivo11. 0 中的编码一致性检验功能,一致率为 94. 7%,说明编码具有较高的可信度。

20 个省份的政策文本分析表明(见表 3),除了河北、江西、广东三省未对政策内容做出约束性要求外,其余各省份都对目标群体、给付标准、筹资方式和程序要求中 的 2~4 个要素给出了明确界定。同时,作用于内容与作用于实施过程存在一定的分野,即这两种手段较少同时使用。① 因此,我们可以区分出政策施压者。而省级参与 筹资与省级政策设立密切相关。9 个省级参与筹资的省份,都在目标群体、给付标准和筹资方式上做了规定。这意味着,在本案例中,合作提供的确是以政策设计为前提的。

① 云南省是一个例外。

结合本文在第二部分提出的理论框架,本研究对省级政府角色的认定标准如下。(1)省级未出台统一政策,则视其为转包者。(2)根据其出台的政策文本,对高龄老人津贴政策的内容要素,即对目标群体、给付标准、筹资安排予以明确的,视为提供了政策方案设计,表明省级政府扮演了政策设计者的角色;没有对制度内容要素进行明确但在实施过程中对时限、督办考核等予以明确的,视为施压者;其发布的文件既没有对内容要素做出明确界定,也没有对实施过程做出规定的,表明该政策文本只具有形式意义,没有实质意义,同样视为转包者。(3)在筹资上明确省级财政或其他省级资金的参与的,视其为合作提供者。由此,我们对 31 个省级政府在高龄老人津贴这一政策中所扮演的角色作出界定,分布情况如表 4 所示。① 通过对 31 个省级政府角色的界定,我们发现,在高龄老人津贴政策中,省级政府扮演的角色是转包者、施压者、政策设计者、合作提供者中的一种,未在该政策实施中找到承担完全提供者角色的省份。

① 天津、宁夏、上海三个先于中央出台高龄津贴的省级政府,都进行了政策设计。天津和宁夏还明确省级财政承担部分资金,由此将其划定为合作提供者,将上海划定为政策设计者。

(三) 省级政府角色选择对地方政策发展的影响

省级政府角色的不同与该社会政策项目的地方差异性有何联系? 本文从省级政府的 4 种角色——转包者、设计者、施压者和合作提供者中分别选取一个省份进行探索型分析。按照典型性及资料可得性原则,选取安徽、广东、浙江、陕西 4 省,从高龄老人津贴制度在省以下的覆盖面与政策统一性两个维度评估其结果。

安徽省没有对高龄老人津贴政策进行专门发文,而是将其打包在更大的政策议题中。2011 年出台的《安徽省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的决定》中 首次提道:“适时建立并逐步完善全省高龄老人津贴制度,重点对 80 岁以上老人发放高龄津贴,鼓励有条件的地方提高标准、扩大范围。”这一文件发布后,铜陵等市在 2012 年建立起普惠制高龄老人津贴制度;2013 年,全省 61 个县区建立了 80 周岁以上老人高龄津贴制度。2014 年,安徽省将建立完善困难老年群体养老服务津补贴制度作为社会养老服务体系建设的内容之一,将其纳入当年的省民生工程。截至 2014 年年底,在 104 个县级单位中,有 63 个县区建立了 80 周岁以上老人高龄津贴制度①, 制度覆盖比为 60. 58%。从政策统一性来看,不同地区的目标群体、给付标准均呈现出差异性,如铜陵市的目标群体为 80 周岁以上高龄老人,六安市等则界定 85 周岁以上为高龄老人。在给付标准上,铜陵市按照 360 元/ 年的标准给付,六安市等则以 200 元/ 年标准给付,亳州市则规定 80 周岁至 84 周岁的老人每人每年发放高龄津贴 100 元,85 周岁至 99 周岁的老人每人每年发放高龄津贴 200 元。②

①中华慈善新闻网,《安徽省民政厅:2014 年度民政民生工程任务全面完成》,http: / / ccn. people. com. cn / n / 2015 / 0119 / c366510-26410500. html。 

② 参见:《铜陵市高龄老人津贴实施方案》 《六安市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》,以及亳州市人民政府官方网站 http: / / xxgk. bozhou. gov. cn / OpennessContent / show / 952942. html。

作为施压者的省级政府一般会对政策建立提出指导原则以及进度表。广东省民政厅在 2011 年发布的《关于建立 80 岁以上高龄老人补(津)贴制度的通知》中,明确要求珠三角地区在 2011 年年底前全部建立起相应制度,并给出欠发达地区可以分两步走的具体时间进度要求;所需资金方面,要求“各地要积极向财政争取和通过各种渠道筹集高龄老人补(津)贴所需资金”,但在具体发放标准与政策目标群体界定上给予了下级政府自主性。对广东省各地的政策信息汇总显示,在广东省发文之前,广州、深圳、珠海都在 2010 年发布了相关文件,建立起高龄老人津贴制度③;省级文件发布后,佛山、惠州、江门、肇庆等珠三角地区相继在 2011 年发布高龄老人津贴政策④,不过由于广东未在省级层面对政策核心要素做出省级设计,实施中津贴标准呈现出较大差异性,筹资机制也各有不同(见表 5)。

③ 参见:《关于向全市 80 周岁以上长者统一发放长寿保健金的通知》(广州)、《关于印发深圳市高龄老人津贴实施方案的通知》、《珠海市 80 周岁以上高龄老人政府津贴发放方案》。

④参见:《关于建立佛山市 80 岁以上高龄老人津贴制度的通知》、《关于对我市 80 周岁以上老年人发放政府津贴的通知》(惠州)、《关于扩大江门市区高龄老人政府津贴发放范围的通知》、《肇庆市 80 岁以上高龄老人政府津贴试行办法》等。

作为政策设计者,浙江省在 2011 年发布的《浙江省人民政府关于加快实施城乡居民社会养老保险制度的意见》中对建立高龄老人补贴制度做出规定,要求“各地要整合已出台的高龄补贴政策,从 2011 年 4 月 1 日起,对年满 80 周岁的高龄老人,在享受城乡居民养老金待遇的同时,每月给予不低于 30 元的高龄补贴”。通过将高龄老人津贴与城乡居民养老保险待遇整合,浙江省较快实现了该项目的全覆盖。① 在实践中,副省级城市杭州、宁波酌情提高本地高龄老人津贴的补贴水平,在项目建立之初就确定了 50 元/ 月的给付水平;杭州、宁波、台州、丽水 4 市将高龄津贴的目标对象扩大至所有 80 周岁及以上老人,使得全省政策在目标人群、政策框架基本统一的情况下在给付水平方面存在一定的阶梯式差异。

① 参见:《杭州市政府关于建立高龄老人生活津贴制度的通知》、《关于建立高龄老人生活津贴制度的通 知》、《温州市人民政府关于加快实施市区城乡居民社会养老保险制度的意见》、《关于建立城乡居民社会养老保险高龄老人补贴制度的通知》(嘉兴)、《湖州市人民政府办公室关于调整市区城乡居民社会养老保险待遇标准的通知》、《绍兴市人民政府关于完善城乡居民社会养老保险办法的通知》、《金华市人民政府办公室关于加快实施市区城乡居民社会养老保险制度的意见》、《关于完善城乡居民社会养老保险制度的通知》(衢州)、《舟山市人民政府关于进一步完善城乡居民社会养老保险制度的意见》、《台州市人民政府办公室关于建立高龄老人补贴制度的通知》、《中共丽水市委办公室 丽水市人民政府办公室关于印发丽水市高龄老人补贴制度的通知》。

作为合作提供者的陕西省在 2010 年发布的《关于建立高龄老人补贴制度的意见》中明确省与市县之间分级补贴的标准、执行时间和经费来源。2012 年,陕西省再度发文扩大受益范围;同时,省级财政承担 30%的 70~79 周岁、20%的 80~89 周岁以 及 100%的 90 周岁以上高龄老人生活保健补贴所需资金。此后,陕西省内 10 个市均 出台补贴标准调整政策①,全省均对 70 ~ 79 周岁老人每月发放 50 元、对 80 ~ 89 周岁老人每月发放 100 元、对 90 ~ 99 周岁老人每月发放 200 元的高龄老人生活保健补贴;无论是在受益范围还是在给付标准上,均体现出高度的省内统一性。

① 参见:《关于调整我市高龄老人生活保健补贴标准的通知》(安康)、《陕西省汉中市关于调整全市高龄老人生活保健补贴标准的通知》、《榆林市人民政府办公室转发市财政局老龄办关于调整全市老年人生活保健补贴标准的意见的通知》、《商洛市人民政府办公室关于切实做好高龄老人生活保健补贴发放工作的补充通知》、《铜川市人民政府办公室转发市老龄办市财政局关于调整我市高龄老人生活保健补贴意见的通知》、《关于调整我市高龄老人生活保健补贴标准的意见》 (渭南)、《西安市人民政府办公厅关于印发调整全市高龄老人生活保健补贴标准意见的通知》、《延安市民政局、财政局、老龄办关于调整我市高龄老人生活保健补贴标准的通知》、《咸阳市高龄老人补贴发放管理暂行办法》、《榆林市人民政府办公室转发市财政局老龄办关于调整全市老年人生活保健补贴标准的意见的通知》。

从 4 个省份的个案来看,省级政府的不同角色类型导致了该政策在地方的不同发展(见表 6),在政策的覆盖面与统一度上都产生了差异。总体而言,省级政府干预越深,其政策的覆盖面越广,政策统一性越高。

省级政府的角色选择会影响高龄老人津贴政策在市县层面的统一性与覆盖率, 其可能的解释是什么? 政策扩散研究中的纵向垂直模型提供了可能解释。行政指令、经济激励、政治激励被认为是中央(上级政府)推动政策扩散的重要机制(王浦劬和赖先进,2013;朱多刚和胡振吉,2017;冯锋和周霞,2018;刘红波和林彬, 2019)。其中,行政指令存在强弱之分,强行政指令通常以明确的红头文件为基础,并在文件中涉及具体要求、时限等;弱行政指令表现为虽然有行政命令,但该项工作既不纳入考核也不纳入督查。除了行政指令机制外,中央政府对地方政府政策采纳的干预还包括政治激励与经济激励机制。以绩效考核为代表的政治激励能够促进政策目标的达成(朱多刚和胡振吉,2017);经济激励则主要体现在转移支付等财政手段的运用上,其实质是通过分担政策成本激励地方实施特定政策。政策扩散研究表明,“强行政指令”会严格按照行政层级“层层扩散”,而“弱行政指令”下的政策扩散会表现出“跨层级扩散”和“选择性执行”现象(刘红波和林彬,2019)。

省级政府角色不同,从政策扩散的角度来看,对应着不同的机制。作为转包者, 省级政府主要作用于下级政府的议程设置,体现的是一种弱行政指令。作为施压者,省级政府的行政指令更为精准,甚至可以作用于层级治理过程,这种政治激励手段的运用往往能够引发下级政府的快速回应。省级政府自身采纳政策,对政策内容进行全省统一规划,并要求地方落实,是一种相对较强的行政指令机制的运用。省级政府作为合作提供者,与下级政府共同承担政策采纳所需要的经济成本,一定程度上缓解了地方政策采纳的财政压力,与已有研究中的经济激励机制相呼应。因此,与转包者相比,省级政府作为施压者、政策设计者和合作提供者都更有可能推动政策在市县级的出台。

四、 结论与研究展望 

通过整合已有省级政府角色的相关文献,本文提出,作为承上启下、统筹协调的高层级地方政府,省级政府在自上而下的公共政策实施中所扮演的角色可以是转包者、施压者、政策设计者或提供者中的一种。不同角色选择下,省级政府发挥的统筹作用及其结果不尽相同。省级政府角色分类学的提出,有助于我们细化对纵向政策实施过程中省级政府作用的研究,并为进一步探究不同角色带来的政策后果进行讨论。针对高龄老人津贴制度的案例研究表明,省级政府的角色呈现出差异性,无论是转包者、施压者、政策设计者还是合作提供者,这 4 种角色均可以找到与之对应的省份。省级政府的差异性角色又会对社会政策在省以下的实施产生影响,安徽、广 东、浙江、陕西 4 省政策发展的比较表明,与转包者相比,省级政府作为施压者、政策设计者和合作提供者都更有可能推动政策在市县级的出台;其中,施压者有助于政策在省以下的覆盖,但在政策统一性上作用有限;政策设计者有助于政策的覆盖及适度的政策统一;而省级政府扮演合作提供者的省份,政策在省以下的覆盖面相对高,各市之间的政策统一性也较高。

对省级政府在层级公共政策实施中的角色的探讨,一方面有助于我们更好地理解层级制下政策执行偏差或政策目标的异化过程;另一方面,未来研究可以进一步关注不同类型的省级政府角色对地方政府政策采纳的影响,从而细化中间层政府的中介作用。此外,本研究通过对省级政府角色的类型学分析,系统性地关注省级政府在层级政策体系中的施压、政策设计与合作供给等角色的功能,能够为当前社会政策中省级政府角色的规范研究提供基础。在实践层面,则能够为思考高层级地方政府在“强化社会福利制度建设的空间维度,以国家整体性超越地域分割性” (岳经纶和方珂, 2020)、打破社会政策的碎片化(郑秉文,2009;严国萍,2014)进程中应发挥何种作用提供启发。

本文的不足之处有三个方面,一是本文采用决策模拟的方法试图还原省级政府决策过程来建构省级政府角色的理论模型,这一理论建构的方式相对粗糙,应在以后研究中提升其科学性;二是类型划分的解释力有待社会政策领域的其他政策加以检验;三是本文对省级政府的不同角色对地方政策发展差异的影响分析,是基于 4 个 省份个案得出的结论,还有待进一步验证。此外,后续研究要进一步解决的问题包括: 影响省级政府政策角色选择的因素是什么? 以及省级政府的不同政策角色选择对于社会政策项目在地方的采纳及政策差异性影响能否通过量化研究加以验证? 等等。

参考文献 略

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编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第4期